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构建和谐社会与建立公共财政体系
 

构建和谐社会与建立公共财政体系


  构建一个民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,是中国政府提出的新的社会理想和发展目标。这一发展目标与国际社会所倡导的追求公平的人类发展和联合国千年发展目标是相一致的,是关系到中国可持续发展的一个重大战略方针。构建和谐社会思想的提出,一方面有理性认识进步的因素,而实际上更重要的动因还是来自对中国发展面临诸多不和谐问题、矛盾甚至潜在危机的思考。多年来,我国经济快速发展的同时,也积累了不少的矛盾和问题。主要是城乡差距、居民收入差距、就业和社会保障的压力,教育、卫生和文化事业滞后等。这些矛盾和问题如果搞得不好,很可能导致经济社会长期徘徊不前,甚至出现社会动荡和倒退。可以说,构建和谐社会目标关系到中国社会的未来发展。
  应该如何构建和谐社会?人们可以根据不同的思维角度对问题成因和解决方案提出不同的思路,但我认为,在当前中国的发展环境中思考构建和谐社会的问题,第一重要的是必须首先研究解决建立公共财政问题,离开这个基础性的杠杆,构建和谐社会的宏大规划就很可能最终成为一种漂亮的虚拟设想。
  从现象上观察,在中国改革开放激励经济持续高速增长27年后,影响社会和谐的最主要矛盾,集中于社会贫富差距的持续扩大问题上。如明代著名的思想家顾炎武所说,“民之所以不安,以其有贫有富,贫者至于不能自存,而富者常怨人之有求。”许多实证材料表明,我国的社会贫富差距状况确有某种持续扩大的趋势,我们可以从收入差距和财产分布差距的两组数字来印证。根据社科院经济研究所的调查,20世纪80年代末全国收入差距的基尼系数为0.38,2002年为0.46,收入差距扩大了21%。根据“中国人类发展报告2005”的数据,全国总财产分布的情况是,财产最多的20%的人口拥有59%的财产,而财产最少的20%的人口仅有不足3%的财产,两者的比率为21:1。2002年全国总财产分布差距的基尼系数高达0.55。前世界银行行长史蒂芬森的研究分析也认为,中国未来面临的主要挑战是社会的公平与正义。许多发展的案例说明,发展中国家在经济高速发展过程中出现较大的贫富差别并不可怕,但可怕的是这种贫富结构被种种不合理的制度安排硬化下来,得不到积极的调整和矫正,而得以继续恶性扩展,逐步积累成为社会矛盾和社会问题的聚合点,一旦在政策和发展的某一点上出现重大失漏,就可能演变成为社会政治、经济危机。
  我国社会贫富差距状况持续扩大趋势的出现,有许多非常复杂的背景,既有发展方面的因素,也有政策和制度方面的原因,最为复杂的则是这三种因素常常在发生共合作用。现在有人把问题的基本成因指向市场制度本身的弊病和缺陷,这种认识是非常不合理的。我们现在形成的市场经济体制确有问题和矛盾,是一种初期阶段的和具有许多不确定特征的市场经济形态。但这种市场经济形态存在的最大毛病,恰恰是还不能提供一种竞争平等和机会平等的制度安排,结果造成社会贫富差距扩大趋势难以得到制度性的缓解,社会公平、公正难以得到制度性的改善。这种竞争平等和机会平等的制度安排,是自由市场活动不可能自发、自然产生的,需要由政府看得见的手的帮助和提供。在这里,最关键的环节就是由公共财政对社会所有人,特别是中低收入阶层提供一个基本安全的社会保障体系。
  建立公共财政问题已经讲了多年,但现在仍然是纸上作业。2005年,我国财政收入超过3万亿元,但预算用于社会保障投入的安排只有1474亿,占全部财政收入只有4.5%左右。2006年1到6月,我国财政收入比2005年同期增收3600多亿,已经超过2万亿元,全年预计可达4万多亿,但用于社会保障投入的比例仍然没有什么变化。从1998年到2005年的7年间,全国财政收入始终处于超高水平增长,但同期在社会保障、教育、科学和医疗卫生等公共领域的支出比重却不升反降,同前者相比形成了明显的反差。
  公共财政在公共服务领域特别是社会保障方面的投入严重不足,已经成为当前社会贫富差距扩大趋势难以得到制度性缓解的一个基础性重大因素。
  我国从20世纪80年代中期开始致力于建立一个与市场经济体制相适应的社会保障体系。2004年通过的《宪法修正案》明确规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。但我们现行的社会保障制度存在着严重的不公平性,而这种不公平性又具有明显的制度和政策因素,集中表现为覆盖面不高和相当严重的身份色彩。目前最突出的问题就是我国80%以上的劳动者没有基本养老保险,85%以上城乡居民没有制度性医疗保险。根据劳动和社会保障部2006年的分析,目前我国养老金的缺口为2.5万亿,相当于近一年国民经济总收入。这就意味着若干年后,将出现一大批人处于无法领取养老金的困境。另一个典型案例就是我国60%以上医疗费来自个人,根据社会保障部社会保险研究所的计算,城镇有44%以上的人没有任何制度性医疗保障,农村则高达80%。现在城乡居民大多数人1年的收入难以支付1次住院费。在中国陷于赤贫者中,1/4和1/3的人同疾病治疗的费用负担有关,等等。
  这种状况如果继续发展下去,其潜在的社会风险是非常大的。首先是缺乏养老、医疗等基本制度保障,必然迫使人群数量巨大的中低收入阶层为了预防市场风险,不得不限制即期消费,把货币收入增量的相当部分用于银行储蓄。这就导致他们同少数高收入者和富裕阶层的消费水平进一步拉大。更糟糕的情况是,社会贫困阶层的境遇改进会出现双向性难题,一方面低收入只能低消费,另一方面基本保障缺失又迫使他们必须进一步压低消费来预防风险,特别是当教育、医疗等公共产品的价格不断大幅提高时,他们就会更加处于孤立无助的境地,甚至基本生存条件都将难以为继。在这里,还有一个市场经济发展的经验材料特别值得注意,就是当社会主体人群缺乏制度性社会保障的时候,一旦社会经济活动出现重大波动,例如发生比较严重的衰退、通货膨胀和持续高失业,社会贫困阶层的人数就可能出现爆炸式的增长,整个社会经济生活将陷于大动乱。
  由此可见,通过构建公共财政而建立起制度性的基本社会安全环境,是在我国建立和谐社会的一个基础性杠杆。没有这个东西,构建和谐社会就很难从上层建筑的空间领域落到经济基础的实地上来。
  在目前我国财政收入持续大幅度增长、积累的今天,条件已经完全具备。然而现在的问题是,为什么这个几乎无法从理论上驳倒的问题迟迟难以真正付诸实施呢?在这里,一个最深刻的原因,就是我们长期以来通行的增长方式和政府治理方式的坚固惯性。在这个坚固惯性之下,我们还继续维持着一个建设性财政体制,而不是一个公共服务型财政体制。政府的高额财政收入主要用于直接投入经济建设项目,而不是更多的关注于公共安全、公共卫生、公共教育和公共救济体制等方面,经济建设开支在政府财政预算和财政支出中始终占据着不可动摇的首席位置。
  应该看到,这种“建设性财政”的制度刚性是很强的,已经形成了从中央政府到各级地方政府的既定权利格局和利益格局,真正动起来很难。从“建设性财政”向“公共财政”的转变,又是一项十分复杂的系统工程,也需要认真研究从政策调整到财政制度改进等涉及到的许多具体问题,例如中央政府和地方政府的公共服务职能怎样合理分配?中央与地方的财政分配和公共事权比例怎样做到划分对称?等等。但我始终认为,只要真正想把建设和谐社会的战略方针落到实处,认识公共财政是建立和谐社会的基础性杠杆,许多通常被视为难点的问题并非没有解决的出路。比如已经有人提出,充分考虑到建立公共财政的改革难度,可以现有财政存量结构不动,增量部分主要转向公共财政领域特别是社会保障项目。  
 

日期:2006/11/4 23:02:43
编辑:史美兰
来源:《学习时报》

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